Analiza predloga održivih rešenja u odnosu na postojeće modele teritorijalnih autonomija na tlu Evrope
Sažetak
Deset godina je prošlo od potpisivanja Briselskog sporazuma koji pored principa koji regulišu normalizaciju odnosa Beograda i Prištine predviđa i formiranje Zajednice srpskih opština. Ova institucija, u saglasnosti sa Ustavom i zakonima tzv. Kosova, trebalo bi da odgovori na potrebe srpskog stanovništva na Kosovu i da im da mehanizam da uređuju svoj život na prostorima gde čine većinu. Iako je prošla cela decenija od trenutka kada se prištinska strana obavezala na njeno formiranje, i iako je autonomija koju donosi Zajednica srpskih opština daleko manja nego u već primenjenim evropskim modelima, ona još uvek nije formirana, a Beograd i Priština, kao i međunarodni faktor, nisu pronašli model koji bi zadovoljio interese obe strane.
Pre tačno deset godina potpisan je Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa između Beograda i Prištine (Prvi Briselski sporazum), na osnovu kojeg je dogovoreno formiranje Zajednice srpskih opština. Zatim je, dve godine kasnije (2015), potpisan Sporazum o Zajednici opština sa srpskom većinom, koji je usaglasio opšte principe. Njima je predviđeno da će ZSO biti formirana ukazom Vlade tzv. Kosova, da će potom konstitutivna skupština ZSO usvojiti Statut, koji će biti najviši pravni akt, ali u saglasnosti sa Ustavom i zakonima tzv. Kosova. Što se tiče organizacione strukture, ZSO treba da ima Skupštinu, kao vrhovno telo sastavljeno od predstavnika koje imenuje svaka skupština opštine-članica iz redova izabranih odbornika. Zatim, predsednika, koji predstavlja Zajednicu, i pred centralnim vlastima i van Kosova. Njemu pomaže potpredsednik. Predsednika i potpredsednika bira Skupština iz redova odbornika opština-članica i njihovih gradonačelnika. Sledeći organ je Savet, sastavljen od maksimalno 30 članova iz redova stanovnika opština-članica (uključujući sve gradonačelnike). Ovo je savetodavno telo koje daje smernice za rad Zajednice. Potom Odbor, koji se sastoji od sedam članova koje bira Skupština iz redova gradonačelnika i stanovnika opština-članica, a koji treba da donosi odluke o svakodnevnom upravljanju Zajednicom. ZSO će imati i administraciju, čijeg će šefa birati Odbor i koji podnosi izveštaje Odboru, pruža podršku u radu Zajednice, a posebno Odboru i predsedniku. Kada je reč o nadležnostima, ZSO će imati pun nadzor nad oblastima ekonomskog razvoja, obrazovanja, zdravstva, urbanizma i ruralnog razvoja, uz mogućnost vršenja i drugih nadležnosti koje joj budu delegirane od strane centralnih vlasti. Što se tiče sudske grane vlasti, pravni sistem tzv. Kosova je jedinstven, ali je Sporazumom predviđeno da se u okviru Apelacionog suda u Prištini formira veće koje će biti sastavljeno od većine sudija kosovskih Srba, koje će biti nadležno za sve opštine u kojima su Srbi većina. Odeljenje Apelacionog suda imaće stalnu kancelariju u Severnoj Mitrovici. Pored ostalog, predviđeno je i imenovanje regionalnog komandanta policije za četiri srpske opštine na severu. Komandant ovog regiona biće kosovski Srbin koga imenuje kosovski MUP sa spiska koji dostavljaju četiri gradonačelnika u ime Zajednice. Takođe, ZSO će imati i svoj budžet, kao važan element finansijske autonomije.
ZSO bi trebala da ima pun nadzor nad oblastima ekonomskog razvoja, obrazovanja, zdravstva, urbanizma i ruralnog razvoja, uz mogućnost vršenja i drugih nadležnosti koje joj budu delegirane od strane centralnih vlasti.
Fridrih Ebert Štiftung
Kako ni 10 godina nakon što su se dve strane dogovorile o formiranju ZSO, ona nije konstituisana, nemačka fondacija Fridrih Ebert Štiftung iznela je pre nekoliko meseci svoj predlog nacrta Statuta Zajednice srpskih opština. Prema tom predlogu, statut Zajednice bi morala da odobri Vlada tzv. Kosova, u skladu sa Ustavom. Takođe, Zajednica bi mogla da se raspusti odlukom Skupštine, dvotrećinskom većinom. Kao ciljevi formiranja Zajednice ističu se jačanje lokalne demokratije, razvoj lokalne privrede, nadzor u oblasti obrazovanja, primarnog i sekundarnog zdravstva, što bi ujedno ušlo i u delokrug nadležnosti ZSO. Zajednica srpskih opština bi, u organizacionom smislu, trebalo da ima Skupštinu, predsednika, potpredsednika, Veće, Odbor i Kancelariju za žalbe. Imala bi i svoj budžet koji bi bio predmet revizije Kancelarije generalnog revizora Kosova.
Evropski modeli
Imajući u vidu da se problem obima nadležnosti teritorijalnih autonomija formiranih radi prevazilaženja etničkih sukoba javlja širom evropskog kontinenta, ovde valja predstaviti neka interesantna rešenja. Radi se zapravo, o primerima, koji na prvi pogled mogu podsetiti na trenutnu kosovsku problematiku, naročito kada je reč o formiranju Zajednice srpskih opština.
Južni Tirol
Italija je važećim Ustavom podeljena na 20 regiona, od kojih pet ima poseban status. Među njima je i region Trentino-Alto Adiđe/Južni Tirol, koji je podeljen na dve pokrajine, većinski italijansku – Trentino, i većinski nemačku – Južni Tirol. U tom kontekstu valja napomenuti da Južni Tirol zvanično ima status autonomne pokrajine, na osnovu Ustava i Statuta (iz 1972), koji ima snagu ustavnog zakona. U institucionalnom pogledu, pokrajina ima Parlament (35 članova), koji bira predsednika/guvernera pokrajine i članove Pokrajinske vlade. Predsednik/guverner vodi Pokrajinsku vladu i predstavlja pokrajinu. Država postavlja svog predstavnika – prefekta, u svakom regionu, izuzev u Trentinu-Alte Adiđeu, gde postavlja dva prefekta, u obe pokrajine posebno. Parlament Južnog Tirola ima isključive zakonodavne nadležnosti u oblastima kulture, poljoprivrede, industrije, trgovine, turizma, socijalne zaštite, prostornog planiranja, javnog prevoza, civilne zaštite i zaštite nacionalnih parkova, dok materiju obrazovanja, sporta i zdravstvene zaštite može zakonski regulisati tek nakon što to učini italijanski Parlament. Odbrana, policija, pravosuđe, finansije i imigracija ostaju u nadležnosti Republike, uz visok stepen finansijske autonomije Južnog Tirola. Kada je reč o pravosuđu, na nivou regiona postoje regionalni upravni sudovi, s tim da u ovom slučaju postoji posebno nezavisno odeljenje u Bolcanu za Južni Tirol. Radi očuvanja etničkih različitosti, uvedena su prilično komplikovana pravila kada je u pitanju upotreba jezika, a zvanični jezici su italijanski i nemački. Učešće u organima na nivou pokrajine zasnovano je na temelju demografske ravnoteže među pripadnicima nemačke većine (69%) i italijanske (26%) i ladino (4%) manjine.
Istočna Belgija
Belgija, koja je poslednjih decenija prošla put od izrazito centralističke do federalno uređene države, poznaje različite vidove federalne strukture. Tako, sam Ustav, pored podele na provincije i regione, poznaje i podelu na tri jezičke zajednice. Pored Flamanaca i Valonaca, na istoku ove države priznata je i zajednica nemačkog govornog područja. Suštinski, radi se o nemačkoj manjini, koja ima posebna prava u ovom regionu, koji se od 2017. naziva Istočna Belgija. U tom kontekstu, region ima svoj parlament i vladu. Parlament ima 25 članova i ovlašćenja u oblasti obrazovanja, kulture, poljoprivrede, zdravstvene i socijalne zaštite, zapošljavanja, medija, turizma, stručnog osposobljavanja, sporta, lokalne politike i finansije, kao i pravo veta na međunarodne ugovore, što je nesvakidašnje rešenje, imajući u vidu da to može uticati i na evropsko zakonodavstvo. Jedan član Parlamenta istovremeno predstavlja zajednicu u belgijskom Senatu. Vladu čine ministar-predsednik i tri ministra. U pogledu pravosuđa, čitava Belgija je podeljena na 12 sudskih okruga, od kojih jedan pokriva upravu ovaj region. Tako, u okviru sudskog okruga Epen (Eupen – glavni centar oblasti) funkcioniše prvostepeni sud, okružni sud, privredni sud, radni sud i javni tužilac.
Oland
Teritorijalna autonomija Olandskih ostrva rezultat je istorijskih okolnosti, koje su nakon Prvog svetskog rata, ovo, etnički švedsko područje, dovele pod suverenitet nove države – Finske. Zakon o autonomiji iz 1920. više puta je menjan i dopunjavan. Olandska ostrva raspolažu dosta širokim nadležnostima, posebno u oblastima vezanim za očuvanje nacionalnog identiteta lokalnih Šveđana. Postoje poslovi koji su u zajedničkoj nadležnosti, a u slučaju spora odlučuje Vrhovni sud Finske. U organizacionom smislu, Olandska ostrva imaju Parlament (30 članova) i Vladu. Parlament imenuje regionalnu vladu, donosi zakone u oblasti obrazovanja, kulture i očuvanja spomenika, zdravstvene i medicinske zaštite, životne sredine, industrije, unutrašnjeg transporta, lokalne samouprave, policije, poštanske komunikacije, radija i televizije. Takođe, Oland ima i pokrajinskog tužioca i poseban upravni sud. Predsednik Finske, uz saglasnost olandskog Parlamenta, imenuje guvernera, čija se funkcija sastoji u vršenju nadzora nad ostvarivanjem teritorijalne autonomije. Postoji i takozvana olandska delegacija, u kojoj su predstavnici Olandskih ostrva i centralnih vlasti, a koja je medijator odnosa između centralnih vlasti i ostrva, kako bi se sva sporna pitanja rešila na kompromisni način, mirnim putem. Švedski je jedini službeni jezik i koriste ga regionalne, opštinske i državne vlasti na Olandskim ostrvima, uz to se i sva komunikacija između finske Vlade i olandskih vlasti mora voditi na švedskom jeziku. U domenu spoljne politike olandska Vlada može predložiti pregovore o određenom sporazumu odgovarajućim državnim vlastima.
Južni Tirol, Istočna Belgija, Oland, Kipar i Gaguzija neki su od evropskih modela koji uspešno funkcionišu i koji imaju daleko veći stepen autonomije nego što je predviđeno za Zajednicu Srpskih opština.
Kipar
Kipar je država koja je bila jedinstvena do turske invazije 1974. Na okupiranoj teritoriji, lokalni Turci jednostrano su proglasili nezavisnost 1983, koju su priznali samo Turska i Pakistan. U protekle četiri decenije bilo je dosta predloga za ponovno ujedinjenje ostrva, a u tom pogledu je najznačajniji bio predlog generalnog sekretara UN Kofija Anana iz 2004, o kome su se i kiparski Grci i kiparski Turci izjašnjavali na referendumu te godine. Ovim planom došlo bi do reintegracije turskog sa grčkim delom ostrva, što bi rezultiralo formiranjem dvočlane federacije (kakva je bila i SR Jugoslavija/SCG). Plan je podrazumevao povratak samo oko petine grčkih i svih turskih interno raseljenih lica, kao i trajno zadržavanje regularne turske vojske na ostrvu sa mogućnošću intervencije, uz raspuštanje kiparske (grčke) Nacionalne garde. Na čelu države nalazilo bi se šestočlano Predsedništvo (4 Grka i 2 Turčina), izabrano od strane Parlamenta, koje bi biralo predsednika i potpredsednika države (koji bi naizmenično dolazili iz oba naroda). Parlament bi se sastojao iz dva doma. U Senatu bi odnos Grka i Turaka bio jednak (24:24), dok bi u Predstavničkom domu od 48 poslanika minimum po 12 moralo doći iz obe zajednice. Vrhovni sud bio bi sastavljen od jednakog broja sudija kiparskih Grka i kiparskih Turaka, uz troje stranih sudija (kao i u BiH). Iako bi Kipar nominalno bio federacija, suštinski bi funkcionisao kao konfederacija dve države, što je bio i glavni razlog za odbacivanje Plana od strane kiparskih Grka.
Gagauzija
Autonomna teritorijalna jedinica Gagauzija formirana je 1994. od strane zvanične Moldavije, nakon rešavanja konflikta koji je doveo do otcepljenja ovog regiona početkom devedesetih. Teritorija ove autonomije nije jedinstvena, već se sastoji iz nekoliko međusobno odvojenih opština (enklava). Autonomija je garantovana Ustavom Moldavije i specijalnim Zakonom o autonomiji, koji predviđa mogućnost otcepljenja Gagauzije u slučaju promene državnog statusa Moldavije (odnosno njenog ujedinjenja sa Rumunijom). Ovaj region ima Skupštinu (Narodno sobranje), Izvršno veće (komitet) i predsednika (koji se naziva baškan) koji predstavlja region, ali je istovremeno i član centralne Vlade u Kišinjevu, što je veoma neuobičajeno rešenje. U nadležnosti Skupštine su nauka, kultura, obrazovanje, stambeno-komunalne usluge, zdravstvena zaštita, fizička kultura i sport, kao i lokalne budžetske, finansijske i poreske aktivnosti, ekonomija, ekologija, radni odnosi i socijalno osiguranje. Međutim, Gagauzija nema odvojen pravosudni sistem, već je on jedinstven na čitavoj teritoriji Republike Moldavije. U službenoj upotrebi su gagauski, moldavski i ruski jezik, koji se ravnopravno koriste u ovom regionu, što ima za cilj očuvanje gagauske posebnosti, moldavske manjine i ruskojezičkih tradicija iz ruske i sovjetske epohe.
Budući predlozi moraju uzeti u obzir, kako uporedna evropska iskustva, tako i lokalni i istorijski kontekst.
Zaključak
Na kraju valja postaviti pitanje koliko je dogovorena Zajednica srpskih opština slična navedenim evropskim primerima, odnosno da li među navedenim modelima ima onih koji bi bili primenjivi u ovom slučaju? Kada se analiziraju evropski primeri, vidi se da je u pogledu organizacije, ustaljena praksa da ovakve teritorijalne jedinice imaju svoj parlament, vladu (odnosno veće, odbor), predsednika i administraciju. Kao najviši pravni akt javlja se statut, koji mora biti u saglasnosti sa ustavom i centralnim zakonima. U finansijskom smislu, gotovo da se pod pravilom podrazumeva pravo na sopstveni budžet i finansijsku autonomiju, odnosno ubiranje sopstvenih poreza. Najveću razliku između ZSO i drugih evropskih modela predstavlja obim nadležnosti. Naime, kako je navedeno, u svim navedenim primerima, teritorije o kojima je bilo reči imaju zakonodavna i izvršna ovlašćenja. Konkretno, to znači da mogu da donose zakone u pojedinim oblastima (kultura, obrazovanje, zdravstvo, poljoprivreda, ekologija, turizam itd), dok su za ZSO predviđena samo nadzorna ovlašćenja, bez mogućnosti donošenja sopstvenog zakonodavstva. Kada je reč o pravosuđu, indikativan primer jesu Istočna Belgija i Južni Tirol, koji donekle podsećaju na primer ZSO, ali uz mnogo širi opseg ingerencija. Ipak je većinski stav da ovakve teritorije nemaju odvojen pravni sistem. Ono što predstavlja jedno od najosetljivijih pitanja jeste očuvanje etničkog identiteta i jezičkih posebnosti, ali i iznalaženje balansa između većine i manjine. Iako bi ZSO svojom nepovezanom teritorijom ličila na Gagauziju, ona bi imala daleko manji obim ovlašćenja od bilo koje navedene autonomije. Sa druge strane, imajući u vidu istorijski kontekst, teško je da bi bilo koji od primera mogao biti primenjiv u kosovskom slučaju. I dok su Istočna Belgija i Južni Tirol pod sadašnju vlast dospele kao kompenzacija za ratnu odštetu, Oland sticajem okolnosti, Kosovo i Metohija jednostrano su se otcepile od matične države, što samo donekle podseća na primer Gagauzije, a mnogo više na primer Severnog Kipra, čiji status i danas predstavlja kontroverzno pitanje. Stoga, i budući predlozi (poput onog fondacije Fridrih Ebert Štiftung) moraju, pored postojećeg okvira, uzeti u obzir, kako uporedna evropska iskustva, tako i lokalni istorijski kontekst.
Prema pisanju beogradskih medija, Srbi na Severu Kosova planiraju da samostalno osnuju Zajednicu srpskih opstina, cije ce sediste biti u Kosovskoj Mitrovici. Kako se navodi u krugovima bliskim politickim liderima Srba sa Kosova, planirani datum formiranja Zajednice srpskih opstina je 28. jun, Vidovdan. Rec je o velikom srpskom verskom i drzavnom prazniku, koji u svesti vecine Srba simbolizuje patriotizam i otpor tudjinu.
